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Multilatéralisme

Introduction à la réflexion sur les enjeux d’un multilatéralisme

Patrick Simon

Directeur adjoint de l'IDRP

  1. Des conceptions réalistes de la sécurité à la recherche de concepts de sécurité globale
  2. Depuis la paix romaine aux tentatives de paix américaine, la question de la paix et de la guerre a fortement évolué. Même si elle repose encore beaucoup sur des idées de Clausewitz, à savoir la sécurité par la force et où la collectivité des États, voire d’un seul État, a encore le dernier mot.

    Il s’agit de soumettre les débordements de la violence à la politique d’un État ou d’un groupe d’États supposés raisonnables, qui auront droit à la légitime violence au nom de la sécurité : guerre préventive, guerre juste, etc...

    Depuis Kant qui considérait que le projet de paix perpétuelle en Europe (publié en 1795) devait conduire à la loi morale, facteur de paix jusqu’à la Charte des nations unies, l’intérêt des hommes comme des États pour résoudre les conflits passent par une loi coercitive applicable par tous. " Au tribunal de la raison, il n’y a qu’un seul moyen de tirer les États de cette situation turbulente, où ils se voient toujours menacés de la guerre, à savoir : de renoncer, comme les particuliers, à la liberté anarchique des sauvages pour se soumettre à des lois coercitives, et former un État de nations qui embrasse insensiblement tous les peuples de la terre ".

    Aussi, l’enjeu reste entre l’unilatéralement et le multilatéralisme. Ce qui s’est passé avec l’Irak le démontre amplement.

    Deux mesures avaient été prises par l’Organisation des Nations Unies : le désarmement contrôlé engagé sur les armes de destruction massive et le programme " Pétrole contre nourriture " qui permettait à l’Irak de vendre du pétrole en échange d’achat de denrées alimentaires et de médicaments, mais également sur la réparation des infrastructures essentielles, y compris celles de l’industrie pétrolière (Mis en œuvre en 1996, ce programme fut arrêté en 1999 par le Conseil de sécurité de l’ONU puis rétabli partiellement le 28 mars 2003). Or le droit international, les règles du multilatéralisme ont été mises à mal, dès lors que les USA ont refusé de soumettre leur décision de partir en guerre au Conseil de sécurité de l’ONU. La sécurité par la négociation ou la coercition (la diplomatie et les sanctions) a dû laisser la place à la guerre dite préventive et décidée par un seul État (Les USA, même s’ils avaient réuni autour d’eux une coalition dont le principal allié était l’Angleterre qui avait de son côté un compte à régler avec l’Irak depuis une cinquantaine d’années). Une telle décision unilatérale tend à mettre en péril, à la fois le droit international, à la fois la sécurité. Un seul point de vue, une seule valeur et un encouragement aux terrorismes. Cette déstabilisation de toute une région ne peut qu'aviver les tensions de la planète, encourager les fanatismes en alimentant " un choc des civilisations ".

    1. Les différentes approches de la sécurité (Ce chapitre est de Daniel Durand, ancien secrétaire national du Mouvement de la Paix (France), février 2003).
    2. Il a toujours été difficile de donner une définition de la sécurité au niveau international.

      La définition minimaliste la relie simplement à la protection de " l'intégrité du territoire national et de ses institutions" (Hans Morgenthau : " Politics among nations", New-York, 1960). La définition de la sécurité a été souvent connectée à la notion variable (suivant l'époque ou le contexte) de menace et à celle d'intérêts vitaux.

      La sécurité dans les siècles passés a essentiellement reposé sur les rapports entre deux états (ou groupes d'états) définis soit par la guerre, soit par la diplomatie : c'est la sécurité par la force ou la sécurité négociée.

      Dans cette vision traditionnelle, la notion d'équilibre des forces (" balance of power ") et d'alliances a joué un rôle important.

      A/ La sécurité collective :

      C'est le traumatisme de la Première Guerre Mondiale et la création de la Société des Nations qui a développé le concept de sécurité collective.

      La sécurité est commune non plus à un groupe particulier comme dans une alliance mais à la société mondiale ; elle s'accompagne de l'interdiction générale du recours à la force et de l'idée de l'intervention collective contre une menace touchant un membre de la société mondiale.

      Ces idées vont se retrouver en 1945 dans la Charte des Nations-unies qui, juridiquement, interdit pour la première fois à tout État de recourir à la guerre ou à la force dans les relations internationales (art 2, & 4), sans y être autorisé ou sans être en état de " légitime défense "

      Jusque dans les années 1980, même dans ce cadre, la conception traditionnelle de la sécurité reste essentiellement militaire et basée sur les rapports entre États.

      B/ Les nouvelles réflexions :

      La fin de la Guerre Froide, l'accélération de la globalisation économique amènent à de nouvelles réflexions sur le contenu de la sécurité et de la(les) menace.

      Les " menaces " ou les causes d'instabilité dans le monde, les origines complexes des conflits infra-étatiques amènent à élargir le champ de la sécurité au-delà du militaire : celle-ci devient environnementale, économique ou sociétale.

      Même si la base de la sécurité repose encore largement sur les États, le développement des échanges et coopérations, le rôle grandissant des unions régionales, des institutions internationales amènent à concevoir, notamment dès 1982, avec le rapport de la commission " Olaf Palme ", une approche plus large : celle d'une sécurité globale. La place de la société civile, des individus dans les échanges internationaux poussent aussi à ne pas se contenter d'une sécurité inter-étatique ou "internationale ", mais à poser le problème comme l'a fait le PNUD (Programme des Nations-unies pour le Développement) en 1994, de la promotion du développement humain et d'une sécurité humaine donc plus " transnationale " "Dans ce contexte, (...) la sécurité représente avant tout un ensemble de valeurs. Que cherche-t-on à défendre ou à promouvoir (État ou l'individu) ? Quels instruments (militaires ou non-militaires) peuvent être utilisés pour réaliser les objectifs de sécurité ? Quelles stratégies (coopérative, conflictuelle ou coercitive) peuvent être appliquées ? " (Charles-Philippe David, Jean-Jacques Roche, " Théories de la sécurité ", Paris, Monchrestien, 2002)

      Débat :

      A/ Sécurité humaine et Europe :

      Quelle a été l'évolution de la notion de sécurité en Europe, tant au sein de l'Union européenne qu'à l'échelle du continent dans les vingt dernières années ?

      Dans " la fin de l'ordre militaire ", Maurice Bertrand écrit : " la construction de l'UE... représente l'abandon complet par les pays européens de la philosophie du recours à la guerre, en ce qui concerne leurs interrelations" (Maurice Bertrand, " La fin de l'ordre militaire", Paris, 1996)

      Pour un auteur comme Daniel Collard ("L'Union européenne, laboratoire et modèle des nouvelles formes de la sécurité", Arès, Grenoble, janvier 2002), l'Union européenne a étoffé le socle de la sécurité collective par trois concepts complémentaires : la sécurité coopérative, la sécurité démocratique, la sécurité humaine.

      La sécurité coopérative dépasse le seul cadre de l'U.E car elle a été initiée par l'Acte Final d'Helsinki du 1er août 1978 entre les pays européens des " deux blocs ", au travers des trois " corbeilles " : politique, économique, droits de l'homme.

      Elle a été approfondie dans le cadre de la CSCE puis de l'OSCE (Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe) et de sa Charte d'Istanbul (novembre 1999) pour " un modèle de sécurité commun et global pour l'Europe du XXIè siècle ".

      La sécurité coopérative se veut globale, multidimensionnelle, indivisible, excluant le recours à la force et reposant sur le partenariat entre les accords. L'OSCE s'est spécialisée dans la prévention des conflits et la gestion des crises.

      Le concept de sécurité démocratique a été développé dans plusieurs sommets du Conseil de l'Europe (Vienne 1993 – Strasbourg 1997) Il repose sur l'idée que sans respect des minorités et des droits de l'homme, il ne peut y avoir de sécurité démocratique à l'intérieur de l'Union (voir débat avec l'entrée de la Turquie).

      Le concept de sécurité humaine issu des travaux du PNUD des années 90 et promu notamment par le ministre canadien Lloyd Axworthy, pose le primat de la sécurité des individus ou des personnes sur celle des états : la sécurité de État ne peut être considérée comme une fin en soi mais plutôt " comme un moyen de garantir la sécurité de la population " (Lloyd Axworthy, " La sécurité humaine : la sécurité des individus dans un monde en mutation ", Politique étrangère n°-1999)

      L'Union européenne affirme intégrer pleinement cette dimension de défense de la personne à travers ses institutions (Cour de Justice de Luxembourg, Cour européenne des Droits de l'Homme de Strasbourg) et l'adoption de la Charte des Droits fondamentaux.

      Questionnement possible : comment la promotion d'une sécurité globale, coopérative, démocratique et humaine doit-elle s'exprimer dans la PESC (Politique Étrangère et de Sécurité Commune) et dans la PESD (Politique Étrangère et de Défense Commune) en faisant en sorte qu'il y ait adéquation entre les principes et les moyens et politiques mises en œuvre ? 

      B/ Sécurité humaine et Culture de la paix :

      Dans son rapport préparatoire à l'Assemblée du Millénaire des Nations-unies du 6 au 8 septembre 2000, Kofi Annan écrit : " Au lieu de faire des milliards de laissés pour compte, la mondialisation doit devenir une force positive pour tous les peuples du monde : c'est là notre plus grand défi. (...) le plus important, c'est que l'être humain soit au centre de tout ce que nous faisons ".

      Et il énumère trois droits fondamentaux de l'être humain : le droit de vivre à l'abri du besoin, le droit de vivre libéré de la peur et le droit pour les générations futures, d'hériter d'une planète où elles pourront survivre. Cette conception pose les bases d'une sécurité basée sur des notions plus élargies concernant les individus eux-mêmes, leur propre place et souveraineté. Ce sont les mêmes fondements que l'on retrouve dans les huit domaines d'action de la culture de la paix.

      On a un double mouvement. Avec la sécurité humaine se construit un droit international qui ne réglera plus seulement les rapports entre états dans le respect neutre des souverainetés étatiques mais la défense des valeurs et de solidarités (Daniel Collard " La doctrine de la sécurité humaine, le point de vue d’un juriste ", Arès, Grenoble avril 2001) y compris dans des actions pouvant privilégier la souveraineté des individus sur celle de État ( " ingérence " humanitaire).Parallèlement avec la culture de la paix, doit se construire, selon l'UNESCO, une " culture qui assure à tous le plein exercice de tous les droits et les moyens de participer pleinement au développement endogène de la société ".

      Questionnement possible : comment faire progresser, à la lumière de la crise de l'Afghanistan hier et du problème irakien aujourd’hui, en s'appuyant sur ces deux notions inséparables de sécurité humaine et de culture de la paix, une nouvelle vision d'une mondialisation de paix, de justice et de démocratie?

      Comment l'ancrer sur ce texte fondateur qu'est la Charte des Nations-unies dans sa double lecture – sécurité des États et sécurité des peuples – afin de donner encore plus de force à un refus de unilatéralement guerrier de l'équipe Bush au pouvoir actuellement aux USA qui soit plus qu'un simple réflexe nationalo-européano-centré comme celui de J. Chirac ?

    3. L’engagement sur la voie du multilatéralisme
    4. Cette approche n’est pas nouvelle et elle est marquée par un certain réalisme. L’exemple de la maîtrise des armements qui conduit peu à peu à des stratégies de désarment entre dans cette démarche depuis la fin des années 50 et fut initiée par les USA. " L’arms control se présente comme une approche coopérative ou multilatérale de la politique d'armement " (Pierre Hassner : L’arms control entre la stratégie et le désarmement, dans La Revue Française de Sciences politiques, 1963, vol. XIII, p. 1024). C’est aussi la reprise du contrôle de la sphère politique sur le militaire et l’élaboration de stratégies de non-emploi du nucléaire (stratégie Mc-Namara).

      De même, les mesures de sécurité et de confiance (MDCS) élaborées dans le cadre de la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) vont en ce sens par le développement de la négociation, de la confiance et de la transparence entre les États qui s’inscrivent dans une démarche de sécurité commune.

      " Ce développement des contrôles s’inscrit dans le cadre de l’émergence de régimes internationaux qui, en dehors de toute institution, finissent par créer des obligations par la diffusion de normes, de valeurs, de principes et de procédures auxquelles les acteurs internationaux ont de plus en plus de difficultés à déroger " (Charles-Philippe David et Jean-Jacques Roche : Théories de la sécurité, Editions Montchretien, 2002).

      Néanmoins, les USA ne sont pas les fervents du multilatéralisme si l’on s’en réfère à la question de l’ONU au moment de la guerre du Kosovo ou de l’Irak, voire de l’OTAN qu’elle juge également trop multilatérale à son goût. Quant à l’Union européenne, elle s’en accommode dans son désir de contrebalancer les USA, mais sans plus.

      Ainsi, il convient de développer des propositions alternatives telles que celles de la société civile et en particulier les Organisations Non Gouvernementales qui développent des logiques alter mondialistes. D’ailleurs, à l’aube du XXIème siècle, le secrétaire général de l’ONU a bien compris l’importance d’un tel engagement qui complètera sa propre prise de conscience d’une responsabilité commune des États qui participe à la structuration de la communauté internationale. Et cela est d’autant plus vrai dans l’objectif de conjuguer les trois " D " : droit, démocratie, développement durable.

       

    5. La place de la société civile

    L’intervention citoyenne s’est beaucoup développé ces dernières décennies et le Forum de Porto Alegre en est une forte démonstration. Elle démontre l’importance de la citoyenneté pour renforcer la promotion des droits humains, de la démocratie, de la justice mais aussi pour développer une culture de la paix pour résoudre les conflits. Créer un processus de stabilisation et de développement durable appelle des solidarités entre les sociétés civiles des différents continents. Cela devient un enjeu de la période à venir pour éviter de tomber dans les pièges des nationalismes et autres intégrismes qui ont conduit à trop de violences sur les populations, trop de replis des communautés, trop de terrorismes.

    De même, dans le débat sur le multilatéralisme, la place de la société civile est un facteur favorisant cette évolution.

    Je propose de réfléchir à de véritables stratégies et des partenariats autour de questions aussi cruciales que :

     

      • la sécurisation des populations, prioritaires sur la sécurisation des capitaux, incluant la lutte contre le trafic sexuel, les atteintes aux droits des minorités, la paupérisation, mais aussi une alternative aux logiques sécuritaires, par la sécurité humaine (individuelle et collective),
      • le désarmement généralisé sous contrôle de l’ONU, de ses instances régionales, la critique des doctrines de domination (sécurité par le militaire), des alliances (OTAN, UEO), la dénucléarisation (suivant le Traité de non-Prolifération et les résolutions de l’ONU comme premières étapes), la démilitarisation des esprits comme des relations internationales,
      • Le co-développement sur la base des besoins humains et environnementaux, incluant l’éducation, la défense des services publics, des droits non marchandables,
      • La mondialisation de la paix à partir d’une démarche locale et globale d’éducation, de prévention et résolution des conflits pour construire une culture de la paix,
      • La formalisation d’un réseau de vigilance et d’action entre les ONG, incluant une stratégie contre les idées d’une anti-mondialisation d’extrême droite, raciste et xénophobe.

     

    Aborder ces points et œuvrer pour des solutions alternatives permettrait de développer de nouvelles stratégies en faveur d’un multilatéralisme nécessaire au dialogue, au respect des différences et au partage de valeurs humaines.

    1er mai 2003

La position de l'Union européenne sur la question du multilatéralisme :

La Commission a présenté ce jour une nouvelle stratégie pour les relations UE-Nations unies. Le document en question met en avant des modalités pratiques susceptibles d'aider l'Union européenne à renforcer sa position de pilier central du système multilatéral grâce à une meilleure participation au système onusien. Chris Patten, commissaire européen chargé des Relations extérieures, a déclaré: «Il importe que l'engagement de l'Union européenne en faveur d'une politique étrangère multilatérale se concrétise également au niveau de la ligne de conduite adoptée à l'égard des institutions internationales, à commencer par les Nations unies. En tant que premier bailleur de fonds des Nations unies, l'Union doit trouver des moyens concrets de renforcer son influence politique au sein du système onusien. Nous entendons discuter de ces idées avec le Conseil et le Parlement, en espérant qu'elles contribueront utilement au débat de l'Assemblée générale qui se tiendra la semaine prochaine à New York.»

La Communication soumet une série de modalités pratiques susceptibles d'améliorer les relations de l'Union avec le système onusien:

  • améliorer les mécanismes de coordination de l'Union européenne à Bruxelles, New York, Genève et Vienne;

  • établir des contacts et une coopération anticipés entre les services de l'Union et ceux des agences des Nations unies, notamment une coopération concrète sur le terrain.

Le budget communautaire alloue quelque 300 millions d'euros par an aux agences des Nations unies, notamment en faveur du développement (PNUD) et de l'aide humanitaire (PAM). Si l'on ajoute à cette somme les contributions des différents États membres, il apparaît que l'Union européenne est le premier bailleur de fonds des opérations des Nations unies. Le poids important de l'Union européenne, qui devrait s'accroître encore avec l'élargissement, lui donne non seulement la possibilité, mais aussi le devoir, de prendre l'initiative de formuler des propositions concernant le débat sur la réforme des Nations unies. La communication s'appuie sur la coopération étendue instaurée entre l'Union européenne et les Nations unies au cours de ces dernières années dans toute une série de domaines politiques.

Le dialogue politique de haut niveau établi à cette occasion donne lieu à des rencontres régulières entre le Secrétariat des Nations unies, le Conseil, la Commission et le haut représentant pour la PESC. Qui plus est, l'Union européenne et les Nations unies œuvrent d'ores et déjà de concert en matière de développement et d'aide humanitaire. Cette coopération devrait s'ouvrir à d'autres domaines d'activité. Ainsi, des opérations récentes de maintien de la paix et de police menées par l'Union dans les Balkans occidentaux et actuellement en République démocratique du Congo ont démontré que l'Union européenne était en mesure de soutenir les mandats des Nations unies, grâce à des ressources considérables.

Le constat initial de la communication est l'attachement de l'Union européenne aux solutions multilatérales, sur des questions aussi variées que la sécurité internationale et le changement climatique, en tant que principe fondateur de ses relations extérieures. Elle note également que la capacité de l'Union à influencer les débats multilatéraux n'a pas toujours été à la hauteur de son poids économique et politique combiné. La communication énonce trois moyens susceptibles d'aider l'Union européenne à contribuer plus efficacement aux travaux des Nations unies:

  • Prendre les rênes de la négociation et de la mise en œuvre des principaux objectifs et instruments des Nations unies. La communication fait valoir que l'Union européenne peut et devrait faire figure de force d'entraînement dans l'élaboration et l'application des objectifs des Nations unies. Dans ce contexte, l'Union européenne devrait adopter plus largement l'approche volontariste suivie pour le protocole de Kyoto, la Cour pénale internationale ou le financement du développement, en l'appliquant à la lutte anti-terrorisme, aux armes de destruction massive ou encore aux droits de l'homme. La communication invite aussi la Commission à envisager les moyens d'intégrer plus systématiquement la mise en œuvre d'objectifs multilatéraux dans les programmes d'aide extérieure de l'Union européenne.

  • Systématiser davantage la politique de partenariat sur le terrain avec les Nations unies. La communication fait le point sur les efforts récemment déployés par la Commission pour élaborer des relations à long terme plus stables en matière de financement et renforcer le dialogue politique avec certaines agences des Nations unies spécialisées dans le développement et l'aide humanitaire. Elle appelle à un renforcement du partenariat avec les Nations unies dans des domaines tels que les droits de l'homme et la prévention des conflits, où une coopération concrète entre l'Union européenne et les Nations unies demande à être davantage développée, ainsi qu'en matière de gestion des crises, domaine dans lequel la présidence italienne a déjà engagé une action en vue de parvenir à un accord-cadre avec les Nations unies. La communication plaide notamment en faveur d'une concertation régulière en amont pour les évaluations et la programmation effectuées au niveau des pays par la Communauté européenne et les Nations unies, mais aussi en faveur d'une action visant à rendre compatibles entre elles les normes en matière de formation. Elle préconise, en outre, des actions de formation et d'échanges de personnels sur une base régulière.

  • Se donner les moyens de devenir une force dynamique, flexible et cohérente dans les débats politiques au sein des Nations unies. La Communication note que l'Union européenne est apparue depuis peu comme une force visible au sein des Nations unies, capable de parvenir à des positions communes et coordonnées dans la plupart des enceintes politiques onusiennes (telles que l'Assemblée générale ou de nombreuses agences spécialisées).

  • Toutefois, elle souligne les obstacles empêchant encore l'Union européenne de «boxer dans sa catégorie» au sein des Nations unies, tels que la persistance de votes en ordre dispersé des différents États membres de l'Union dans les instances clefs des Nations unies ou encore l'absence de coordination efficace de l'Union dans certaines enceintes multilatérales, qui jouent un rôle crucial au niveau de son programme de développement durable. La communication avance des propositions concrètes pour régler ces questions: faire jouer un rôle important aux comités compétents du Conseil dans l'élaboration de la politique de l'Union européenne au sein des principales instances des Nations unies; adopter une approche plus souple et davantage axée sur les mandats pour la participation de l'Union aux négociations des Nations unies; étendre la coordination de l'Union européenne à l'ensemble du système onusien.

    Dans cette optique, la communication couvre également certaines questions sensibles concernant la PESC et le Conseil de sécurité, où le rôle de la Commission est limité. La communication affirme que la cohérence de la politique extérieure de l'Union européenne peut être améliorée, dans les limites de l'article 19 du Traité, qui oblige les États membres à se consulter et à défendre les positions communautaires adoptées sur les points discutés au Conseil de sécurité. La communication aborde ce sujet dans la perspective de la Convention, avec pour objectif d'accroître la présentation de positions communautaires communes, notamment au Conseil de sécurité, ce qui implique:

  • de renforcer le rôle du futur ministre des Affaires étrangères consistant à unifier les positions des États membres, afin d'éviter l'éclatement des votes lors des résolutions au Conseil de sécurité;

  • de définir plus clairement les modalités de la présentation au Conseil de sécurité de positions communautaires adoptées en commun;

  • de parvenir à une consultation et à une concertation plus volontaristes entre États membres, afin d'accroître le plus possible le consensus sur les points discutés au Conseil de sécurité.

  • La Commission s'adresse à présent au Conseil et au Parlement pour qu'un vaste débat soit lancé sur la mise en œuvre des propositions concrètes contenues dans la communication, dont plusieurs demanderont un effort concerté des principales institutions de l'Union compétentes en matière de relations extérieures.

    Le document officiel de l'Union européenne sur le choix du multilatéralisme

     

    L'Europe et l'ONU